中國的城市化，被視為世界上有史以來最大規(guī)模的人口流動，然而土地城市化快于人口城市化已成為近三十年來之怪現(xiàn)象，農(nóng)民的權(quán)益沒有得到足夠的保障，這種“低成本擴(kuò)張”的城市化模式已經(jīng)難以持續(xù)，無論是空心化之痛、拆遷難之惑還是資本化之變，這片土地上出現(xiàn)的新現(xiàn)象都反映出現(xiàn)實變革的迫切需求。

　　在《經(jīng)濟(jì)參考報》記者采訪到的專家學(xué)者看來，土地“權(quán)變”，正是要讓農(nóng)民獲得更有保障的土地權(quán)利和增值收益，進(jìn)城后獲得更為平等的就業(yè)、住房、社保等權(quán)益，改變農(nóng)民難以分享城市化發(fā)展成果的利益分配格局。

　　突破口：征地制度改革條件成型

　　在城市化的快速推進(jìn)下，征地拆遷是近年來諸多社會矛盾的引爆點。《經(jīng)濟(jì)參考報》記者在調(diào)研時聽到不少地方干部表示，征地拆遷是“天下第一難”。

　　國務(wù)院總理溫家寶在2011年底的中央農(nóng)村工作會議上表示，要推進(jìn)征地制度改革。必須按照有利于保護(hù)農(nóng)民利益和節(jié)約集約用地的原則，精心設(shè)計征地制度改革方案，廣泛聽取社會意見，加快開展相關(guān)工作。本屆政府要出臺這項改革的相應(yīng)法規(guī)。

　　征地拆遷的矛盾主要是農(nóng)民土地和城市建設(shè)用地之間的矛盾。按照現(xiàn)行土地管理法的規(guī)定，任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，首先要通過政府征收轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋亍?

　　這種制度安排維系了中國城市化的“低成本擴(kuò)張”，帶來人口城市化明顯滯后于土地城鎮(zhèn)化的矛盾，一些地方以農(nóng)村土地屬集體所有為名，不與農(nóng)民溝通、協(xié)商，就強(qiáng)占或亂占農(nóng)戶的承包地，損害農(nóng)民的合法權(quán)益。

　　事實上，早在2003年，黨的十六屆三中全會就提出了改革征地制度的基本要求和方向，要求嚴(yán)格界定經(jīng)營性和公益性用地，控制征地規(guī)模，對農(nóng)民給予合理補(bǔ)償。2008年黨的十七屆三中全會再次提出要“縮小政府征地范圍”。

　　然而，在地方“土地財政”的利益驅(qū)動下，征地規(guī)模不減反升，地方政府土地出讓金由2007年的1.3萬億元大幅攀升至2011年的3萬多億元，由征地拆遷引發(fā)的矛盾也日益突出。

　　中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任陳錫文說，矛盾越來越多的時候，意味著征地制度改革的條件開始進(jìn)一步成型。

　　一方面，農(nóng)民的訴求越來越強(qiáng)烈，使得政府對農(nóng)民的拆遷補(bǔ)償費(fèi)用不斷提高，拆遷補(bǔ)償費(fèi)用占征地總收益的比重由2009年的30%上升到2011年的70%，征地可能會讓“香餑餑”變?yōu)椤半u肋”；另一方面，工業(yè)用地的出讓金只占房地產(chǎn)的10%，“中國制造”很大程度上依賴房地產(chǎn)土地出讓的輸血，卻由此推高了商品住宅價格，城市居民同樣也不滿意。

　　陳錫文認(rèn)為，農(nóng)村土地征求應(yīng)該遵循四個方面的原則，一是土地征收權(quán)的運(yùn)用要限定在公共利益的范圍之內(nèi)；二是征收的程序必須公開、透明，讓人民群眾廣泛參與，與人民群眾進(jìn)行充分協(xié)商；三是必須按照市場定價的原則進(jìn)行征收補(bǔ)償；四是強(qiáng)制拆遷必須通過司法程序才能決定，不能用行政的辦法。

　　核心點：調(diào)整利益分配格局

　　中國的土地問題，一頭連著農(nóng)民利益和農(nóng)村發(fā)展，一頭連著工業(yè)和城鎮(zhèn)建設(shè)。陳錫文認(rèn)為，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中，土地的矛盾關(guān)系到國家資源配置和利益分配格局。

　　北京大學(xué)國家發(fā)展研究院院長周其仁也認(rèn)為，中國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)的一個主要矛盾是城市化加速過程中土地資源配置的矛盾。根據(jù)什么原則配置土地資源？配置完之后發(fā)生的土地價值的急劇上升怎么在政府和人民之間進(jìn)行分配？怎么在中央政府和地方政府之間進(jìn)行分配？這些問題都被提上了議事日程。

　　“之所以發(fā)生激烈的利益博弈，是因為其中有巨大的利益空間?！比A中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任賀雪峰告訴《經(jīng)濟(jì)參考報》記者，農(nóng)地一旦被征收為建設(shè)用地，就可能產(chǎn)生巨額的增值收益(所謂賣地收入)，地方政府正是以此增值收益形成了龐大的土地財政，失地農(nóng)民因此期待有更多的失地補(bǔ)償，因此而展開了激烈的圍繞土地利益的博弈。

　　在前述征地制度的改革呼聲中，很重要的一條正是提高對失地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)了解，當(dāng)前農(nóng)地通過征地變?yōu)榉寝r(nóng)地，補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)是保證失地農(nóng)民“生活水平不降低，長遠(yuǎn)生計有保障”，但在實際操作過程中卻往往出現(xiàn)“征地補(bǔ)償?shù)?、長期穩(wěn)定生活得不到保障”的現(xiàn)象。

　　溫家寶在中央農(nóng)村工作會議上表示，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有了很大提高，不能再靠犧牲農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利降低工業(yè)化城鎮(zhèn)化成本，有必要、也有條件大幅度提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。

　　中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長鄭風(fēng)田認(rèn)為，目前的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化是靠犧牲農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利來推進(jìn)的，農(nóng)民在土地增值收益中所獲不足15%。未來的集體土地征收制度改革中，應(yīng)該明確規(guī)定農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例應(yīng)該提升到50%以上。保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)就必須給農(nóng)民足夠的補(bǔ)償，以此保障農(nóng)民的生存就業(yè)與發(fā)展權(quán)。

　　不同地區(qū)農(nóng)民的利益關(guān)系也需要權(quán)衡。在賀雪峰看來，至少可以區(qū)分出兩種極為不同的與土地相聯(lián)系的農(nóng)民，一種是土地主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的廣大中西部農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民，一種是土地已經(jīng)或可能用于工商業(yè)用途的沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和城郊農(nóng)村的農(nóng)民。

　　賀雪峰認(rèn)為，如果土地征收中的巨額利益不是在全體農(nóng)民中平均分配，而只是分配給恰好在特定位置承包經(jīng)營土地的城郊農(nóng)民，則這部分城郊農(nóng)民將因為可以獲得的巨額土地利益，而足以形成一個龐大的土地利益集團(tuán)。這部分城郊農(nóng)民的確是很富裕了，但全國95%的農(nóng)民卻因此更加難以獲得國家的財政轉(zhuǎn)移支付。

　　事實上，土地增值的利益分配是整個城市化過程中城鄉(xiāng)利益格局的縮影。鄭風(fēng)田在接受《經(jīng)濟(jì)參考報》記者采訪時說，中國的城市像歐洲、農(nóng)村像非洲，資源都集中到了城市，缺乏雙向的流動，導(dǎo)致嚴(yán)重的地區(qū)差別和城鄉(xiāng)差別。

　　近幾年來，聚焦“三農(nóng)”的中央一號文件不斷強(qiáng)調(diào)“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持鄉(xiāng)村”和多予少取放活的方針，引導(dǎo)資源要素向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村流動，以調(diào)整國民收入分配格局和城鄉(xiāng)利益關(guān)系。

　　方法論：農(nóng)民有更大的自主權(quán)利

　　中國農(nóng)村改革30多年的經(jīng)驗表明，“還權(quán)于農(nóng)”是解放農(nóng)村生產(chǎn)力，從而推動農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生動力。在城市化快速推進(jìn)和農(nóng)村土地面臨新一輪變革的歷史階段，賦予農(nóng)民更大的自主權(quán)利、更加注重農(nóng)民的意愿和實踐，仍不失為最重要的“方法論”。

　　今年“兩會”期間，清華大學(xué)教授蔡繼明提交了6個與土地有關(guān)的提案。他認(rèn)為，工業(yè)化和城市化都需要占用農(nóng)村的土地，但農(nóng)民土地的產(chǎn)權(quán)沒有得到充分的實現(xiàn)。承包地、宅基地、住房不能作為資本流動，很難帶來財產(chǎn)性收入。應(yīng)允許農(nóng)村集體宅基地的使用權(quán)自由轉(zhuǎn)讓、抵押和出租。

　　國務(wù)院法制辦公室副主任、黨組成員甘藏春此前在中國農(nóng)業(yè)大學(xué)(微博)所作的一次關(guān)于中國土地制度變革的報告中指出，土地權(quán)利受到很多限制，如承包經(jīng)營權(quán)不能抵押，宅基地使用權(quán)不能轉(zhuǎn)讓，應(yīng)該在堅持集體所有制的前提下，完善土地物權(quán)的配置。創(chuàng)造條件、沖破障礙，實現(xiàn)農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)是一個不斷探索、不斷規(guī)范的過程。

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