構建統一開放有序的土地二級市場
1、現狀：建設用地二級市場日趨活躍
國有建設用地二級市場作為土地市場體系的組成部分，目前在一些地方和一定時期較為活躍，對整個土地市場和地方經濟發展起著重要的作用。
使用權轉讓占有較大比重
近年來，浙江、江蘇等省土地二級市場日趨活躍，土地轉讓宗數和面積逐步增加。據統計，2008年～2010年，浙江全省轉讓土地36.683萬宗，面積16287.54公頃，轉讓金832.10億元。轉讓的土地面積占該省同時期供應土地面積總量的25.60%，其中2008年占35.86%，而2010年與2008年相比，轉讓土地宗數增長了50.8%。
2008年～2010年，江蘇全省轉讓土地共計27.3504萬宗，面積32038.13公頃，轉讓金額為1350.80億元。轉讓的土地面積占該省同時期供應土地面積總量的17.50%，2010年與2008年相比，轉讓土地的宗數增長了76%。
使用權抵押數額可觀
據國土資源部對84個重點城市統計，土地抵押面積和貸款額多年來呈增長趨勢。2011年第一季度，84個城市處于抵押狀態的土地26.64萬公頃，同比增長17.2%;抵押貸款總額3.75萬億元，同比增長35.1%。至第二季度末，處于抵押狀態的土地達到27.57萬公頃，比第一季度末增加0.93萬公頃，抵押貸款總額達到4.03萬億元，比第一季度末增加0.28萬億元。
政府收儲占相當比重
如果土地使用權流轉是一條河流的話，那么政府的收購儲備是一個蓄水池，當市場上土地供過于求，價格下降幅度過大或明顯低于市價時，政府通過優先購買收儲，反之則放水，不僅更好地滿足市場對土地的需求，也發揮了政府在宏觀調控中的作用。政府收儲土地作為二級市場的一種特殊類型，是不可或缺的。2008年～2010年，江蘇省收購儲備土地面積占同期劃撥土地流轉總面積的62.9%，而浙江省這一數據為44.3%。
使用權出租轉租相當普遍
出讓土地和劃撥土地的出租，往往與房屋等建筑物的出租聯系在一起，土地使用權的出租人和承租人一般去房產管理部門辦理房產登記手續，很少到國土資源管理部門辦理土地登記手續，因此，國土資源系統缺乏此項統計。
作價出資依然存在
國有土地使用權作價出資主要發生在國企改制過程中。雖然大規模的國企改制的高潮已經過去，但是，國企改制并沒有結束。據不完全統計， 2008年～2010年，浙江省作價出資54宗，面積33.66公頃，評估價3.65億元;江蘇省作價出資148宗，面積117.06公頃，評估價為2.0955億元。
改變土地用途大量發生
按照現行法律法規，國有土地使用權人改變用地性質和用途都可視為一種交易或二級市場。如劃撥用地改變為經營性用地，雖然業主不變，但實際發生了交易，需要補繳地價。在經濟發達地區和城市，為了適應產業結構調整的需要，工業企業主將工業用地改變為商業或其他經營性用地，并補繳一定金額的土地出讓金等。為此，城市政府加以引導和規范，如寧波市等地出臺了相關的文件和規定，統一規范土地二級市場。
然而，二級市場運行也存在一些十分突出的問題。如非法交易時有發生。劃撥國有土地不經依法批準私自進入市場交易。城鎮的許多存量土地屬行政劃撥性質，但受市場高價出讓土地的誘引，一些單位未經批準，通過多種形式把行政劃撥土地私自進入市場，有的以劃撥土地作為資本參與合資合作經營，有的將劃撥土地出租，其收入謀取職工福利等。
還有交易主體規避稅費的問題。我國法律、法規雖然規定土地變更不進行登記不受法律保護，但由于不登記、不辦手續，可以不補繳地價，不納稅，不交手續費。因此，為逃避稅費，有些買賣雙方通過變更企業名稱、變動股權結構、變更股東名稱等手段使轉讓交易隱性化，甚至存在陰陽“合同”現象。
2、問題： 制度欠缺 管理不暢
國有建設用地二級市場的形成，很大程度上是人們自發流轉行為的結果，主管部門多年來把主要精力放在了對一級市場的規范和管理，不重視對二級市場的規范，難免發生現實中權利義務關系的混亂。
缺乏國家層面上的健全完善的二級市場法律制度
土地二級市場的主體和客體紛繁復雜。因此，必須在國家層面上建立完善的法律制度，以明晰規范市場主體、客體相互間的法律關系。從客體說，哪些土地可以入市交易、如何交易，哪些需要限制、如何限制，都應從法律上定下來;從主體說，在市場活動中具有哪些權利、應當承擔哪些義務，也應從法律上定下來。
不同的土地配置方式政策不銜接，土地收益分配不合理
原劃撥土地進入二級市場，既可以采取補繳出讓金方式，也可采取租賃、作價出資或授權經營方式。對此，國家規定了不同的收益分配政策，造成了收益分配的不均等。土地招拍掛的市場競爭強度大于協議出讓，招拍掛的出讓價格一般高于協議出讓價格。由于存在價差，土地使用者往往采用協議出讓方式以較低價格獲得土地，甚至通過劃撥方式獲得土地，然后投入隱性的二級市場。
現行以申請為原則的《土地登記規則》，是防止土地非法交易的最后一道防線，而土地隱形交易根本就不去辦理變更手續，致使無法對土地二級市場交易進行監控，造成國有土地資產大量流失。
管理體制不順，部門職能交叉
二級市場土地交易經常不是“裸地”交易，而是與地上建筑物，特別是房產交易交織在一起的。登記和辦手續的機構與部門不同，對二級市場交易程序和手續缺乏明確的規定，缺乏高效的監管配合。
本以土地為載體和核心的房地產市場分割為土地市場與房產市場，對土地轉讓、租賃、抵押等二級市場，存在多個部門介入的現象，造成管理混亂。如土地與房產管理部門職能交叉，無論是劃撥土地還是出讓土地，土地轉讓先由房產管理部門辦理房產變更手續，再由國土資源管理部門事后補繳出讓金，辦理土地登記變更手續，手續復雜，辦事效率不高。再如一些銀行只辦理房產抵押登記，不辦理土地抵押登記。還有人民法院越過土地管理系統處置土地資產時，經常與現行的土地管理法律、法規和政策相抵觸。
3、措施： 二級市場如何培育和規范
江蘇、浙江、湖北、廣東等地的實踐表明，二級市場在整個土地市場中居于重要的地位，而且由于其壟斷性較弱、競爭性更強，它對轉變經濟發展方式，促進城市建設用地特別是存量建設用地的節約集約利用，提高城市整體的土地利用效率發揮著重要的作用。二級市場在土地資源配置中的基礎性作用是一級市場所不能替代的。
同時，土地二級市場更貼近于民生和生活，與城鄉眾多中小企業和廣大居民的關系更密切，因此，國家在關注和重視一級市場建設的同時，當前更應關注、重視二級市場的培育和規范。
強化土地二級市場立法，明晰土地產權關系，規范土地交易行為
二級市場有其復雜性和特殊性，特別是土地與地上建筑物、構筑物不可分割，并相互帶動交易，應立足于建設用地的資產和資本的本質屬性，明晰土地所有權及以所有權為核心的各種派生權利的關系，明確二級市場的交易方式、交易程序、價格形成、違規處罰、稅收政策以及產權登記等交易規則，為二級市場的健康發展提供必需的法規政策支撐。而這些，都需要從國家層面上制定、建立和完善適用于土地二級市場的法律體系。
改革土地儲備制度，控制儲備土地范圍
應當對目前地方政府的收購、儲備政策現狀予以反思。政府管理二級市場，應堅持“強化規劃管控、促進地盡其用、實現多方贏利”的原則，使其成為開放的市場。土地儲備應不以增加地方政府財政收入為目的，而應以調節市場上建設用地余缺、提供公共產品用地為目的。
應進一步控制收購土地范圍，規定進入二級市場交易的國有建設用地，只要符合土地利用總體規劃和城鄉建設規劃，由交易主體雙方按照相關法規和運行規則決定，政府收儲機構不能“強勢”收購，不應將農用地和已辦理農用地轉用并征收的土地納入收儲范圍。
建立完善土地有形市場，保障土地交易統一、規范、有序
應強化交易平臺的功能和權威，讓符合土地使用權轉讓、出租、抵押條件的土地，進入有形土地交易市場，實行掛牌公開交易，提供各種交易服務，提高二級市場交易的透明度。土地有形市場作為土地交易的專門場所，應明確并接受主管部門的指導、監督和檢查，以便有效地規范二級市場。不經土地交易市場私下交易的宗地，一律不予辦理過戶手續，并按規定予以處罰，使土地有形市場真正成為一個集中統一規范有序的土地交易場所。
加強國有建設用地一、二級市場和集體建設用地市場的銜接
無論是從立法的視角，還是從管理的角度分析，國有建設用地一級市場、二級市場和農村建設用地市場存在密切的不可分割的關系，“三條河”流淌的都是建設用地。對使用者來說，具有相同的使用價值，利益最大化成為使用的最高原則。
需要從長遠和戰略上考慮，對三個市場進行協調，理順國有建設用地一級市場、二級市場以及農村建設用地市場三者的關系，形成有法律依據、明確政策的城鄉統一土地市場。
允許農村集體建設用地入市，是現代物權制度和經濟體制變革的必然要求，是農村集體經濟組織和農民對集體土地及其房屋財產價值的追求。同時也是破解城鄉二元結構、實現農村和農民土地財產資本化、解決發展資金短缺、促進農村經濟發展的重要途徑，是貫徹落實黨的十七屆三中全會精神的重要措施。
明確相關部門職責，理順相互關系
二級市場的土地交易總是與地上建筑物和構筑物交織在一起，不掌握地上建筑物與構筑物的交易，就不能掌握、引導和有效管理土地交易。因此，與相關部門和機構的聯系和配合就顯得十分重要。目前需要解決的，一是以劃撥方式取得的土地使用權進行轉讓時，應明確在批準并補繳土地出讓金后，房產管理部門才能予以辦理過戶登記。即批準與補繳地價在前，房產登記與過戶在后。二是要協調好國土資源管理部門與人民法院的關系。法院判決用于債務清償的土地使用權轉讓，往往會遇到集體土地、行政劃撥土地等不同情況。因此，在查封土地前，法院首先要弄清土地所有權和使用權性質，處分時應先經國土資源管理部門按規定處置后再納入土地有形市場轉讓，避免不必要的糾紛和麻煩產生。
加強信息系統建設，夯實管理的基礎工作
信息是管理的基礎，是調控的依據。需要克服二級市場信息殘缺不全，多頭分散，不能形成系統等缺陷和問題。
在城市建立二級市場監管、登記、統計和分析系統，及時掌握二級市場的情況，做出分析提出對策。實現二級市場信息的多部門共享，同時提供給企業、居民和用戶，特別是二級市場交易主體的訪問和查詢。創造條件將二級市場信息和數據盡快納入已經運行并發揮重要作用的國家土地市場動態監測和監管系統，使該系統更完整和完善，更具權威性，更好發揮土地參與宏觀調控的重要作用。
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二級市場主要類型
劃撥土地上建筑物轉讓而轉讓土地，土地使用者通過公開拍賣或協議轉讓等方式將地上建筑物轉讓，在向房產管理部門辦理產權轉移手續和登記的同時，必須向國土資源管理部門申請辦理土地轉讓手續，補繳土地出讓金。國有企事業單位改制，土地產權關系改變，促使原劃撥土地發生轉讓。
出讓土地轉讓
已出讓土地或者由于地上建筑物轉讓，或者由于規劃調整，或者由于企業破產等變故而發生土地轉讓。
出讓土地抵押
建設用地使用者將通過出讓獲得的土地使用權，或經劃撥而獲得的土地使用權在按相關規定辦理手續后，作為抵押品向金融機構抵押而得到一定數量的貸款，形成與土地交易市場相匹配的土地金融市場。