淺析金融危機下土地儲備機構融資模式改革

從儲備中心的資金來源結構中，就可以發現其融資困境的根源。土地儲備中心所需資金的來源主要分為三個方面：一是政府在土地儲備中心成立時撥付的啟動資金以及財政專項撥款；二是經財政部門從土地收儲機構儲備土地出讓收入中劃出6%建立的國有土地收益基金，用于土地收購儲備；三是來自金融機構貸款。下面將對這三種融資來源進行分析。

　　1。財政專項撥款

　　對于土地儲備的巨額投入，政府投入的啟動資金明顯不足。而財政的專項撥款，往往要等到儲備的土地出讓后以地價款中的土地成本形式返還給儲備機構，在時間上不能滿足土地儲備機構的土地收儲資金需求。而且，在實施城市規劃需要等政府行為造成儲備土地供地時，儲備機構墊付的土地收儲成本往往會被拖延返還，更大程度的延長了土地成本回收周期。

　　2。土地儲備基金

　　根據《國務院辦公廳規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》(國辦發？眼2006？演100號)規定，財政部門應從繳入地方國庫的土地出讓收入中，劃出一定比例資金，用于建立國有土地收益基金，主要用于土地收購儲備。由于2007年1月1日起，土地出讓收支全額納入地方基金預算管理。收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方基金預算從土地出讓收入中予以安排，實現徹底的“收支兩條線”。所有的土地出讓收入都由地方財政掌控，直接繳入地方財政專用帳戶。土地儲備機構對土地出讓收入沒有支配權，土地儲備基金也發揮不了應有的作用了。

　　3。金融機構貸款

　　當前金融機構的貸款成了土地儲備機構資金的主要來源。而國際金融風暴的影響，導致銀行對貸款的使用要求嚴格按照《中國人民銀行土地儲備貸款管理辦法》第三章第七條，嚴格控制土地儲備貸款的發放。土地儲備貸款采取抵押方式的，應當有合法的土地使用證，貸款抵押率最高不得超過抵押物評估價值的70%，貸款期限原則上不得超過兩年。這一條款大大限制了土地儲備機構的貸款規模。作為最常用的融資手段，抵押貸款方式最能被金融機構接受。根據《中華人民共和國擔保法》，只有抵押人依法有權處分的國有土地使用權、房屋和其他地上定著物才可以抵押。

　　而土地儲備機構并非以劃撥、出讓等《土地管理法》、《房地產管理法》上規定的方式取得國有土地使用權，而只是代表政府，收回、收購或征收國有土地使用權，由土地登記機關辦理注銷土地登記手續后納入土地儲備，在宗地被重新出讓、劃撥和出租前，該宗地上并未設置一定年限或無限期的土地使用權，其使用權類型往往登記為政府儲備。除通過出讓獲得土地出讓金外，儲備土地的土地使用權并不能通過其他途徑利用剩余年限的土地使用權獲得較大未來經濟效益，而儲備土地的招拍出讓和劃撥，都是由各地政府最終決定，儲備機構自身沒有對在儲土地的處置權。

　　無論是儲備地塊的未來租賃經濟收益還是土地出讓金，儲備機構都沒有支配權。根據《土地儲備管理辦法》，儲備土地在未供應前，其臨時利用的時間一般不超過兩年，也就意味著未來該土地能帶來的租金經濟收益限于兩年期限或更短，并且所有臨時利用所得全部上繳財政根據《擔保法》，被抵押的房地產在抵押人無法履行債務時，抵押權人一般以拍賣、變賣該抵押物所得的價款受償。儲備機構的抵押土地使用權是由政府機構組織出讓，從中獲得的土地出讓金因收支兩條線原則，全額上繳財政，金融機構作為抵押權人反而無法優先受償。

　　另一方面，儲備機構的抵押物還具有一個弱點，即抵押物價值受市場波動影響很大。在樓市一片“漲”聲時，金融機構在市場價的基礎上，可發放不高于抵押物評估價值的70%的貸款。而限房令下，土地出讓普遍流拍，土地市場價一跌再跌，即使能夠順利出讓，憑借跌至谷底的土地出讓金償還當年高高在上的貸款額，也是難以應付。因此，金融機構在對儲備機構發放貸款時，完全憑借政府信用，而不是著眼于抵押物的價值，明知儲備機構沒有能力還貸，仍然發放貸款，與美國當年的地產泡沫一樣，此類借貸隱含潛在的巨大危機。

　　二、當前土地儲備機構融資模式的困境

　　現實中各地政府視儲備機構為純粹的融資平臺而忽略其土地“蓄水池”功能，土地抵押貸款往往直接被政府用于城市建設或其他建設項目，而在儲備土地出讓時，各地財政往往借“收支兩條線”的原則，將土地出讓金全額納入財政專戶。儲備機構沒有其他償還的途徑，最常用的融資方式就是用A地抵押，A地的到期貸款用B地的抵押貸款來支付。因宗地價值各不相同，一旦B地的抵押貸款都無法支付，甚至需要再抵押C地，以貸還貸，拆東墻補西墻，陷入了借貸深淵。

　　三、土地儲備機構融資模式改革建議

　　首先，建議儲備機構的貸款必須專款專用，堅決杜絕各級政府任何名目的挪用。

　　其次，根據《擔保法》，金融機構作為抵押權人應當優先受償，政府應該在堅持收支兩條線的大前提下，在儲備土地出讓時從出讓金中優先償付該宗地的抵押權人，剩余資金再全部上繳財政，方能體現《擔保法》的法律精神和“收支兩條線”的原則。

　　再者，要理順儲備機構的債務關系，應當將設置在抵押宗地上的貸款期限適當延長，既然該貸款的唯一未來經濟收益是宗地的出讓金，那么該筆貸款盡可能延長至宗地出讓之時。而儲備機構也應盡可能縮短貸款周期，對于抵押土地的出讓情況要預先有所規劃，盡量做到長期儲備地塊用于長期貸款，短期儲備地塊用于短期貸款，短期貸款與中長期貸款相結合，加快資金周轉，減少不必要的置換環節，降低融資成本。

　　最后，通過具有針對性的貸款來滿足特定目標的資金需求，一筆貸款與一宗地綁定，宗地出讓，則貸款清償。若被抵押宗地在抵押權人事先同意的情況下出租的，則孳息的償付應當在該宗地的租金收益中優先受償。